سلطة الدولة

محاضرة رقم ( 7 )
القانون الدستوري ( سلطة الدولة )( * )

الفصل الرابع
سلطة الدولة
تتمتع الدولة بالسيادة وتستأثر بها. ومعنى تمتعها بهذه الصفة ان تكون لها الكلمة العليا لايعلوها سلطة أو هيئة أخرى . وبالتالي فهي سلطة سامية تعلو على جميع السلطات باعتبارها السلطة الامرة العليا التي تفرض ارادها على الجميع داخل حدود الدولة .
كما ان سلطة الدولة وحدة واحدة لاتتجزا مهما تعددت الهيئات الحاكمة في الدولة , لان هذه الهيئات لاتتقاسم السلطة فيما بينها , وإنما تتقاسم الاختصاصات فقط .
وفي ضوء ذلك نقسم هذا الفصل إلى مبحثين :
المبحث الأول -خصائص سلطة الدولة
المبحث الثاني- هيئات سلطة الدولة
المبحث الأول
خصائص سلطة الدولة
تتسم سلطة الدولة بعدة خصائص تتخلص بأنها ظاهرة اجتماعية وسياسية وقانونية .
أولا - السلطة ظاهرة اجتماعية:
ترتبط السلطة بالجماعة ,فلا وجود للسلطة دون جماعة بشرية ,ولا ينتظم أمر الجماعة دون وجود سلطة آمرة , تحفظ النظام وتعمل لصالح أفرادها .
ثانيا - السلطة ظاهرة سياسية :
يتجسد المضمون السلبي لسلطة الدولة في أنها لا تخضع لسلطة أخرى في الداخل ، وفي عدم تبعيته لأية دولة أجنبية .
ويتمثل المضمون الإيجابي للسلطة في تمتع الدولة بالسيادة التي تعلو على الجميع في الداخل ، والتي بمقتضاها تقوم بوضع دستورها وسن قوانينها وتحديد نظام حكمها وتنظيم إدارتها ، وغير ذلك من شؤون الدولة الداخلية .
ثالثا - السلطة ظاهرة قانونية :
هنالك تلازم بين السلطة والقانون الوضعي . فالفئات الاجتماعية الأولية حيث لم تستقل بعد القواعد القانونية عن القواعد الاجتماعية ، نرى إن السلطة فيها ضعيفة . ولكن بتطور واستقلال القواعد القانونية تزداد قوة السلطة ويكبر نفوذها .
وهذا التلازم بين السلطة والقانون الوضعي يقودنا إلى القول بأن القانون الوضعي بقوي السلطة بل هو شكل من أشكال السلطة .
فالسلطة تعبر عن نفسها بوساطة القانون الوضعي ، أي تعبر عن قوتها بوساطة ما تضعه من قواعد قانونية .
المبحث الثاني
هيئات سلطة الدولة
تشتمل حكومة الدولة الحديثة عادة على ثلاث هيئات هي : الهيئة التشريعية والهيئة التنفيذية والهيئة القضائية ، تقوم على أساس من التخصص في العمل .
أولا- الهيئة التشريعية :
وهي الهيئة التي تملك إصدار القواعد القانونية الملزمة التي تحكم تصرفات الحكام والمحكومين في نطاق الدولة .
وهذا يقتضي أن نعرض للجهة المختصة بالتشريع ، ثم إلى كيفية ممارسة وظيفة التشريع .
أ-الجهة المختصة بالتشريع :
1-البرلمان :
يتمتع البرلمان باختصاص أصيل في مجال التشريع ، وتتمثل وظيفته الأصلية في وضع التشريعات التي تحكم مختلف أنواع الأنشطة ذات الأهمية في الدولة ، سواء تعلقت هذه الأنشطة بالأفراد ، أم تعلقت بهيئات الدولة المختلفة .
والوظيفة التشريعية يتولاها البرلمان منفردا ، أو بالاشتراك مع السلطة التنفيذية ، أو بالاشتراك مع الشعب .
هذا ويمارس البرلمان بالإضافة إلى الوظيفة التشريعية ، وظائف دستورية أخرى ، تتمثل في : الوظيفة المالية ، وتتعلق بفرض الضرائب العامة والموافقة على ميزانية الدولة . كما يقوم البرلمان بوظيفة سياسية ، تتعلق بممارسة نوع من الرقابة على أجهزة الدولة التنفيذية ، بصورة أو بأخرى ، تختلف حسب نوع النظام السياسي المطبق .
وتختلف الدول فيما يتعلق بتنظيم البرلمان ، فمنها ما يأخذ بنظام المجلس الواحد ، ومنها ما يأخذ بنظام المجلسين .
ويقصد بنظام المجلس الواحد ، اضطلاع مجلس نيابي واحد بالوظيفة التشريعية في الدولة .
ويتكون المجلس الواحد – كقاعدة عامة – من عدد معين من النواب الذين يتم انتخابهم بواسطة الشعب ، طبقا للنظام الانتخابي الذي يقرره الدستور .
وقد يتم الجمع بين وسيلتي الانتخاب والتعيين في تكوين المجلس، بحيث يقوم الشعب بانتخاب بعض الأعضاء ، على ان تتولى الهيئة التنفيذية تعيين البعض الآخر .
أما نظام المجلسين ، فيقتضي أن يتشكل البرلمان من مجلسين نيابيين .
وتختلف صورة كل مجلس عن الآخر من حيث التكوين ، ومن حيث الاختصاص .
وتتوزع مظاهر الاختلاف بين المجلسين النيابيين من حيث تكوينهما إلى المغايرة في : التشكيل ، وعدد الأعضاء ، وفي الشروط التي يجب أن تتوافر في الناخب والمرشح ، ومدة العضوية .
وإذا كانت الوظيفة التشريعية بجميع مظاهرها تنعقد للبرلمان ، فإنه من الطبيعي ، أن يباشر المجلسان هذه الوظيفة عند الأخذ بنظام الازدواج .
ومعنى ذلك إن لكل مجلس منهما الحق في اقتراح القوانين وحق مناقشة مشروعات القوانين وإقرارها بصفة مستقلة عن المجلس الآخر ، بحيث يلزم موافقة المجلسين على مشروعات القوانين ، حتى تتحول إلى تشريعات نافذة كأصل عام .
بيد إن هذا الأصل العام لم تأخذ به كثير من الدساتير ، إذ فرقت بين المجلسين من حيث الاختصاص التشريعي لكل منهما ، ومنحت المجلس الشعبي سلطات أوسع من المجلس الآخر .
2-رئيس الدولة :
أقرت بعض الدساتير باشتراك رئيس الدولة مع البرلمان في مجال التشريع .
حيث نصت الدساتير على اختصاصات تشريعية يتمتع بها رئيس الدولة ، وهي :
- اقتراح القوانين .
- الاعتراض على القوانين .
-التصديق على القوانين وإصدارها .
وتولت الدساتير مسألة تنظيم دور رئيس الدولة في ممارسة العمل التشريعي في حالات عديدة منها :
1-إذا كان البرلمان معطلا لسبب أو لآخر وحدث ما يوجب الإسراع في اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير جاز لرئيس الدولة أن يصدر في شأنها قرارات لها قوة القانون .
2-للبرلمان أدوار انعقاد عادية وأخرى غير عادية تتخللها فترات الراحة . فإذا حدث أمر طارئ لا يمكن مواجهته إلا بقانون ، فإن الاتجاه يذهب نحو تخويل رئيس الدولة إصدار مراسيم لها قوة القانون .
3-التشريع بتفويض من البرلمان . لرئيس الدولة وبناءا على تفويض من البرلمان أن يصدر قرارات لها قوة القانون ، ويجب أن يكون التفويض لمدة محدودة ، وإن تبين فيه موضوعات هذه القرارات ، وأن تعرض هذه القرارات على البرلمان في نهاية المدة لكي يبدي رأيه فيها .
ب- كيفية ممارسة وظيفة التشريع :
إن عملية صنع القانون ، لا تكتمل إلا بعد إتمام مراحل عديدة ، تبدأ باقتراح مشروع القانون ، ثم مناقشة مشروع القانون ، والتصويت عليه ، ثم التصديق والإصدار .
1-اقتراح مشروع القانون :
أقرت أغلب الدساتير للبرلمان بحق اقتراح مشروعات القوانين على أساس إنه العضو الأصيل في التشريع . ولكن بعض الدساتير تجعل مشروعات القوانين ، حقا مشتركا بين الحكومة والبرلمان .
2- التصويت على مشروع القانون :
سواء كان الاقتراح من جانب البرلمان ، أو من جانب الحكومة ، فإنه لكي يصبح المشروع قانونا ، فلابد أن يوافق عليه البرلمان . وتتم إجراءات التصويت على مشروع القانون ، طبقا للنظام الداخلي الذي يحكم عمل البرلمان .
والقاعدة العامة في التصويت هي الأغلبية العادية أو البسيطة ، حيث أنها تكفي للموافقة على القانون ، ما لم يقرر الدستور غير ذلك صراحة . ذلك لأن بعض الدساتير تتطلب الأغلبية المطلقة لإقرار بعض القوانين الهامة ، فإذا لم يحصل المشروع المعروض على البرلمان على الأغلبية المطلوبة ، فإنه يعتبر مرفوض .
3- التصديق والإصدار :
في حالة إقرار البرلمان لمشروع القانون ، يرفع إلى رئيس الدولة للتصديق عليه .
واختصاص رئيس الدولة بالتصديق ، يعد أحد الحقوق التقليدية لرئيس الدولة في مختلف الأنظمة السياسية .
فإن صادق رئيس الدولة على مشروع القانون ، فإنه لا يصبح قانونا نافذا إلا بعد نشره في الجريدة الرسمية لكي يتحقق العلم به .
أما إذا امتنع رئيس الدولة عن التصديق ، فإن ذلك يعد ، اعتراض على مشروع القانون ، يترتب عليه ، وقف نفاذ القانون .
ثانيا- الهيئة التنفيذية :
تتمثل وظيفة الهيئة التنفيذية في وضع القواعد القانونية موضع التنفيذ ، بالإضافة إلى دورها في وضع السياسة العامة للدولة .
وقد تكون الهيئة التنفيذية ، فردية ( في النظام الرئاسي ) ، أو ثنائية ( في النظام البرلماني ) ، أو جماعية ( في النظام ألمجلسي ) .
وسنعرض للاتجاهات الدستورية في تكوين الهيئة التنفيذية ، وعلى النحو التالي :
الاتجاه الأول- النظام الرئاسي :
قد يتولى الهيئة التنفيذية فرد واحد ، يعاونه بعض الموظفين الخاضعين لسلطته ، ويحدث ذلك في النظام الرئاسي .
ويتميز النظام الرئاسي بوحدة الهيئة التنفيذية ، بحيث تكون من عنصر واحد ، تنحصر فيه اختصاصاتها ، هو رئيس الجمهورية المنتخب من الشعب .
و رئيس الجمهورية يجمع بين صفة رئيس الدولة وصفة رئيس الحكومة . فهو يجمع بين يديه كافة الوظائف التنفيذية . وهو وإن كان لا يقوم بها بنفسه مباشرة . وإنما يعاونه العديد من الأجهزة في الدولة ، إلا أن هذه الأجهزة جميعا تعمل تحت إشرافه ، وتأتمر بأمره ، وتسأل أمامه ، وهو المسؤول عنها أمام الرأي العام .
ويترتب على ذلك ، أنه لا يوجد في النظام الرئاسي ، مجلس وزراء ، وإنما يوجد معاونون للرئيس ، سواء سموا وزراء أو سكرتيرين أو غير ذلك . وهؤلاء المعانون يقوم الرئيس بتعيينهم ويتحمل مسؤولية اختيارهم أمام الشعب ، وكذلك فهو وحده الذي يستطيع عزلهم وتعيين غيرهم .
الاتجاه الثاني- النظام البرلماني :
تتكون الهيئة التنفيذية في النظام البرلماني ، من جهازين متميزين عن بعضهما البعض ، وهما : رئيس الدولة و الوزارة .
وهذا معناه ، أن النظام البرلماني ، يقوم على أساس ثنائية الهيئة التنفيذية .
ولما كان رئيس الدولة في النظام البرلماني يعتبر سلطة – كقاعدة عامة –فإنه غير مسؤول .
والواقع أن مبدأ عدم مسؤولية رئيس الدولة ، يرجع إلى القاعدة التي تقول أنه : " حيث لا سلطة لا مسؤولية " .
وقد استقر منطق النظام البرلماني على إن رئيس الدولة ، يسود و لا يحكم ، وأنه يباشر ، ما قد يكون له من اختصاصات بواسطة الوزارة المسؤولة . و لا يملك أن يباشرها بنفسه . وذلك فإن توقيعاته في أي أمر من أمور الدولة لا تكون منتجة . إلا إذا وقعها معه رئيس الوزراء والوزير المختص في بعض الأحيان .
و رئيس الدولة هو الذي يعين رئيس الوزراء ، ولكن حقه في ذلك ليس مطلقا ، بل مقيد بضرورة اختياره من زعماء حزب الأغلبية في البرلمان . ومن ثم ، يقوم رئيس الوزراء باختيار الوزراء الذين سيحملون المسؤولية معه ، على أن يقدم الوزارة بعد ذلك إلى البرلمان للحصول على ثقته .
الاتجاه الثالث- النظام ألمجلسي :
قد تتكون الهيئة التنفيذية من هيئة جماعية ، تمارس قيادة جماعية ويحدث ذلك في ظل النظام ألمجلسي ( نظام حكومة الجمعية النيابية ) .
ويتميز النظام ألمجلسي ، بتركيز السلطة السياسية كلها في المجلس النيابي ، على أساس أن السيادة لا تقبل التجزئة ، وإن المجلس النيابي المنتخب هو الذي يمثل الشعب .
ويتولى المجلس النيابي الوظيفة التشريعية ، ولما كان يستحيل أن يباشر بنفسه الوظيفة التنفيذية بتفاصيلها ، فإنه يعهد بها إلى عدد من الأفراد يكونون خاضعين له خضوعا تاما ، فأعضاء الهيئة التنفيذية يعينهم المجلس النيابي ويلتزمون بتنفيذ سياسته وتعليماته ، ويسألون أمامه سياسيا .
ومن الأمثلة البارزة التي تشير إلى جماعية الهيئة التنفيذية ، المجلس التنفيذي الاتحادي في سويسرا .
ثالثا - الهيئة القضائية :
تتولى الهيئة القضائية تطبيق القواعد الدستورية و القانونية على المنازعات التي تنشأ بين الأفراد وبعضهم أو بينهم وبين إحدى جهات السلطة العامة في الدولة .
-مقومات القضاء وضمانات استقلاله وحياده :
ان تحقيق الهدف من رسم طريق قضائي لحل المنازعات يقتضي أن يعهد بهذا الحل إلى جهاز مستقل ومحايد . يطبق إجراءات خاصة .
فجوهر كيان القضاء ومقومات وجوده هي الاستقلال والحياد ، وإتباع إجراءات قضائية تضمن معرفة الحقيقة . ومن مبادئ هذه الإجراءات علنية الجلسات ، ومباشرة الإجراءات في مواجهة الخصوم ، وضمان حق الدفاع ، وتسبيب الأحكام ، وتعدد درجات التقاضي ، ... الخ .
ويمكن أن نجمل ضمانات استقلال القضاء ، وحياده ، فيما يلي :
أ-طريقة اختيار القضاة :
اتجهت بعض الدول إلى جعل اختيار القضاة عن طريق الانتخاب ، بدعوى تحقيق شعبية القضاء ، ولضمان استقلاله ، وبصرف النظر عن الجدل الفقهي ، فقد أثبتت التجارب إن انتخاب القضاة لا يؤدي إلى اختيار أفضل العناصر الصالحة لتولي هذه المهمة الصعبة الدقيقة التي تحتاج إلى نوعية خاصة من التخصص الفني ، فضلا عن الخلق الكريم . كما إن القضاة المنتخبين قد يميلون في قضائهم إلى إرضاء ناخبيهم بغية إعادة انتخابهم ، وإدخال اعتبارات خاصة ، ولو على حساب اعتبارات العدالة .
ولذلك اتجهت أغلب دول العالم إلى تعيين القضاة بواسطة الهيئة التنفيذية ، مع وضع الضمانات القانونية التي تكفل حسن اختيارهم .
ب-التكوين المهني للقضاة :
تقتضي وظيفة القاضي تأهيلا قانونيا خاصا عن طريق الدراسة القانونية وعن طريق الخبرة والمران والإحاطة بأحكام القضاء . وهو ما يلزم لتكوين الملكة القانونية والقدرة على تفسير القانون وتطبيقه ، تطبيقا سليما . فالقضاء مهنة قانونية تقتضي التفرغ والتخصص ، خاصة بعد أن تعددت فروع القانون ، وتنوعت موضوعاته ، فضلا عن تضخم عدد التشريعات التي تصدر في كل مجال .
والتخصص يعد ضمانه لاستقلال القاضي . ذلك أن الاستقالة يقتضي ألا يخضع القاضي في قضائه لغير حكم القانون ، والتكوين المهني للقاضي هو الذي يوفر له القدرة على الحكم طبقا للقانون .
ويمر القضاة بثلاث مراحل : التكوين الأساسي ( في كليات القانون ) ، والتكوين المهني ( ويتم من خلال معاهد إعداد القضاة ثم بواسطة الخبرة العملية ) ، والتكوين المستمر ( ويتم من خلال الاطلاع الدائم الأساسي والدورات التدريبية ) .
وتتمثل عناصر هذا التكوين في جميع مراحله في الملكة القانونية التي تهيئ للقاضي معرفة القانون ، وفي القدرة على الحكم طبقا للقانون ، ثم في القدرة على الاستقرار والاستنباط السليم .
ج-حصانة القضاة :
من أهم الضمانات التي يجب أن يتمتع بها القضاة ، عدم جواز عزلهم عن العمل سواء بالفصل أو الإحالة على التقاعد أو سحب قرار التعيين ، أو الوقف عن العمل ، أو النقل إلى وظيفة أخرى .