التنظيم الدستوري والقانوني للأحزاب السياسية في العراق

جامعة بابل-كلية القانون-قسم القانون العام
المرحلة الثانية
مادة النظم السياسية –الكورس الثاني 2015-2016
الأستاذ الدكتور علي هادي حميدي الشكراوي
الفصل الخامس
النظام الحزبي في العراق
المبحث الثاني
التنظيم الدستوري والقانوني للأحزاب السياسية في العراق
تعد الأحزاب السياسية من العناصر الأساسية الفاعلة في النظام السياسي بصورة جماعية ومنظمة في الدفاع عن حقوق المواطنين وحرياتهم الأساسية ، وفي إدامة وتطوير الأساليب الديمقراطية والتعددية السياسية والحزبية بغية توسيع المشاركة السياسية للمواطنين .
يستند الإطار القانوني لحقوق الأحزاب السياسية إلى الحق في حرية التنظيم و الحق في حرية التعبير وإلى الحق في التجمع السلمي .
وهذه الحقوق هي من أهم الحقوق التي نظمتها الشرعة الدولية لحقوق الإنسان بهدف ضمان تمتع الأحزاب السياسية بحقوقها وأن تقوم بمختلف أنشطتها بحرية على وفق القانون النافذ في الدولة ، ولاشك في أن تلك الحقوق قد تم تضمينها في الغالبية العظمى من دساتير دول العالم .
وانسجاماً مع تصاعد دور الأحزاب السياسية وأهميتها فقد تزايد اهتمام المشرع الوطني في وضع تنظيم قانوني مناسب للأحزاب السياسية في مختلف الدول الديمقراطية ، وغالبا ماتم تأسيس ذلك التنظيم على أساس المبادئ العامة لحقوق الإنسان الواردة في الوثائق الدولية ن ومن ثم إعطاء مزيد من التفصيل في التنظيم لمختلف جوانب وأنشطة الحزب السياسي .
ويختلف المركز القانوني للأحزاب السياسية من دولة إلى أخرى وذلك حسب التنظيم الدستوري والقانوني لها فيها ، بما ينسجم مع ظروف الدولة السياسية والاجتماعية والاقتصادية ، والأيديولوجية التي يتبناها صناع القرار .
وفي هذا المبحث نتناول التنظيم الدستوري والقانوني للأحزاب السياسية في العراق في مطلبين على التوالي ، وكما يأتي :

المطلب الأول
التنظيم الدستوري للأحزاب السياسية في العراق
بالنظر لأهمية الأحزاب السياسية ودورها الفاعل والمؤثر في تفاعلات النظام السياسي ، وفي تنشيط الأساليب الديمقراطية ، اهتم المشرع الدستوري في مسألة تنظيم جوانبها الأساسية لاسيما فيما يخص تأسيسها وحلها وبعض أوجه نشاطاتها ، ويحيل بقية التفاصيل إلى القانون الخاص بها . وتمنح غالبية الدساتير في الدول الديمقراطية الأحزاب السياسية حقوقاً دستورية عديدة ، لعل من أهمها ، ما يأتي :
أولاً-حق التأسيس وحق الانضمام إليها .
ثانياً-حق الترشيح للوصول إلى كافة المجالس المحلية والوطنية ، فضلاً عن المناصب والوظائف العليا في الدولة .
ثالثاً-حق تصويت أعضائها في الاستفتاءات .
رابعاً-حرية التعبير عن الرأي بكافة الوسائل الإعلامية.
خامساً-حرية الاجتماع وتنظيم المظاهرات السلمية .
وفي هذا المطلب نتناول التنظيم الدستوري للأحزاب السياسية في العراق على وفق أحكام قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لعام 2004 ، و دستور جمهورية العراق لعام 2005 ، وذلك في فرعين وكما يأتي :
الفرع الأول- التنظيم الدستوري للأحزاب السياسية في قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لعام 2004 :
أشار قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لعام 2004 إلى ضمان الحق في حرية تشكيل الأحزاب السياسية والانضمام إليها على وفق القانون في الفقرة ( ج ) من المادة الثالثة عشرة منه . وقد كانت تلك الإشارة غير مفصلة وغير دقيقة خاصة وان المشرع لم يقرن مصطلح السياسية بالأحزاب لاسيما وأنه قد نظمها بفقرة واحدة مع الجمعيات والنقابات غير السياسية ، وأنه لم يخصص مادة دستورية خاصة بتنظيم الأحزاب السياسية ليضع الخطوط الرئيسية لتشكيلها والانضمام إليها وطرق تمويلها وحلّها والجهة المختصة بمراقبتها .
وحظر على أعضاء حزب البعث المنحل ممن كان بدرجة عضو فرقة فما فوق من الترشيح إلى عضوية الجمعية الوطنية إلاّ اذا تم استثناؤهم حسب القواعد القانونية .
الفرع الثاني- التنظيم الدستوري للأحزاب السياسية في دستور جمهورية العراق لعام 2005 :
أكد دستور جمهورية العراق لعام 2005 في المادة (39) منه على : كفالة حرية تأسيس الجمعيات و الأحزاب السياسية أو الانضمام إليها .
ولا يحد الدستور من تلك الحرية سوى الحظر الوارد في المادة ( 7-أولاً ) منه ، والذي يتعلق بحظر تبني أي كيان لأي نهج عنصري أو إرهابي أو تكفيري أو طائفي أو يحرض أو يروج له .
وعلى هذا الأساس فإن ذلك الحظر عُدَّ مقبولاً من جميع الأحزاب والكيانات السياسية العراقية ، فضلاً عن كونه حظراً موضوعياً ، وواقعياً ، وبالتالي فإنه لا يشكل قيداً على نشاط الأحزاب السياسية في العراق بل مُفَعِّلاً ومنشطاً له .
المطلب الثاني
التنظيم القانوني للأحزاب السياسية في العراق
الفرع الثاني- قانون الأحزاب السياسية رقم 36 لسنة 2015 :
بناء على ما أقره مجلس النواب طبقاً لأحكام البند (أولا) من المادة (61) والبند ( ثالثاً) من المادة (73) من الدستور، أصدر رئيس الجمهورية قراره المرقم (39) والمؤرخ في 17/9/2015 المتضمن إصـدار قانون الأحزاب السياسية رقم (36) لسنـة 2015 المتكون من (61) مادة ، تهدف إلى تنظيم الإطار القانوني لعمل الأحزاب السياسية على أسس وطنية ديمقراطية تضمن التعددية السياسية وتحقيق مشاركة واسعة في الشؤون العامة .
وطلب المشرع من الأحزاب السياسية القائمة تكيف أوضاعها القانونية عند نفاذ هذا القانون بما يتفق وأحكامه خلال مدة لا تزيد على سنة واحدة من تاريخ نفاذه وبعكسه يعد الحزب منحلاً . كما طلب من مجلس الوزراء إصدار التعليمات اللازمة لتسهيل تنفيذ هذا القانون بعد إعدادها من مجلس المفوضين في المفوضية العليا المستقلة للانتخابات .
لقد قرر المشرع في هذا القانون إلغاء كل من قانون الأحزاب السياسية رقم (30) لسنة 1991 ، وأمر سلطة الائتلاف المؤقتة المنحلة ( قانون الأحزاب والهيئات السياسية ) رقم (97) لسنة 2004 .
أولاً-سريان القانون وأهدافه :
1-سريان القانون :
قرر المشرع العراقي أن تسري أحكام قانون الأحزاب السياسية رقم (36) لسنـة 2015 على الأحزاب والتنظيمات السياسية في العراق . وأن يكون نافذاً بعد مضي ستين يوما من تأريخ نشره في الجريدة الرسمية ، أي في 11/12/2015.
لقد ميّز المشرع بين مفهومي الحزب السياسي والتنظيم السياسي من دون أساس علمي دقيق ، إذ أن التنظيم السياسي هو أحد عناصر الحزب السياسي وهو مسألة إدارية تخص الحزب السياسي نفسه وليست سياسية .
ولم يبين المشرع العراقي في هذا القانون الفرق بين التنظيم السياسي والحزب السياسي الذي دفعه إلى اعتماد المصطلحين في صياغة المتن ، ولم يضع مصطلح التنظيمات السياسية في عنوان القانون . كما يتوضح ارتباك المشرع في أنه لم يقرن التنظيم السياسي مع الحزب السياسي في الكثير من فقرات القانون كما هو الحال مع أهداف القانون على سبيل المثال لا الحصر .
2-أهداف القانون :
هدف المشرع من سن قانون الأحزاب السياسية رقم (36) لسنـة 2015 إلى تحقيق ما يأتي :
أ- تنظيم الإجراءات المتعلقة بتأسيس الأحزاب السياسية وأنشطتها المختلفة .
ب- تطبيق مبدأ التعددية السياسية والحزبية القائمة على الشرعية الدستورية.
ج- ضمان حرية المواطنين في تأسيس الأحزاب السياسية والانضمام إليها او الانسحاب منها.
ويبدو أنه لم يكن هنالك داعي لإدراج الهدفين الأخيرين وذلك لورودهما في الدستور مع ضماناتها ، وإن الهدف الثالث هو مشتق أو جزء من الهدف الأول . لذا لم تكن صياغة أهداف القانون دقيقة .
ثانياً-تعريف القانون للحزب السياسي :
أن وضع التعاريف الموجزة في بداية التشريع أو في نهايته مسالة مهمة لتسهيل الفهم السليم لمعنى الكلمات والنصوص القانونية ويتوجب على المشرع استعمال التعاريف نفسها عند صياغته الكلمات والنصوص التي عرفها في القانون .
وضع المشرع العراقي في هذا القانون تعريفاً للحزب السياسي أو التنظيم السياسي على أنه : ( مجموعة من المواطنين منظمة تحت أي مسمى على أساس مبادئ وأهداف ورؤى مشتركة تسعى للوصول إلى السلطة لتحقيق أهدافها بطرق ديمقراطية بما لا يتعارض مع أحكام الدستور والقوانين النافذة ) .
وعلى الرغم من أن المشرع لم يكن موفقا في مساواته بين الحزب السياسي والتنظيم السياسي ، إلاّ أن التعريف يمكن أن يكون أكثر تناسبا مع الحزب السياسي لاسيما وأنه قد اشتمل على معظم عناصر الحزب السياسي ، وكما يأتي :
1-العضوية : أي العنصر البشري اللازم للحزب السياسي وهم المواطنون المنضمون إليه .
2-الايديولوجية : التي أشار إليها القانون على أساس أنها مبادئ وأهداف ورؤى مشتركة .
3-الوصول إلى السلطة : وهو هدف كل حزب سياسي ليتمكن من خلالها تطبيق برنامجه السياسي المعتمد على أيديولوجيته عند وصوله إلى السلطة بصورة عملية ، وقد حدد القانون الأسلوب الديمقراطي كطريق وحيد للوصول إلى السلطة .
ويتضح مما تقدم أن المشرع لم يدرج عنصر التنظيم الذي لابد منه في إدارة نشاط أي حزب سياسي ، ومرد ذلك إلى انه قد ساوى بين الحزب السياسي والتنظيم السياسي فانعكست عدم الدقة الموضوعية كذلك في تعريف الحزب السياسي الوارد في القانون .
ثالثاً-حق تأسيس الأحزاب السياسية وإجراءاتها :
منح القانون المواطنين والمواطنات حق المشاركة في تأسيس حزب سياسي أو الانتماء إليه أو الانسحاب منه .
وهذا يعني عدم أحقية مواطن واحد في تأسيس حزب سياسي وإنما يتطلب ذلك عددا معينا من المواطنين يحدده القانون كحد أدنى . وكان من الأفضل أن يستعمل المشرع عبارة ( كل مواطن ) بدلا من عبارة ( المواطنين ) وذلك لأن عملية الانتماء إلى الحزب السياسي أو الانسحاب منه هي عملية فردية وطوعية وأحادية ، لذلك نص القانون على عدم جواز إجبار أي مواطن على الانضمام إلى أي حزب سياسي او على الاستمرار فيه ، وكذلك على عدم جواز انتماء أو انضمام أي مواطن لأكثر من حزب سياسي واحد في الوقت نفسه .
وأجاز القانون للمواطن الالتحاق بحزب أخر شريطة إنهاء عضويته من الحزب السياسي الذي كان منتميا إليه سابقاً ، وكان من الأفضل على المشرع استعمال عبارة ( الانتماء أو الانضمام إلى ) بدلا من عبارة ( الالتحاق ) .
ومن الجدير بالذكر ، أن هذا القانون قد أكد على مبدأ عدم التمييز بين المواطنين على أساس انتمائهم لحزب سياسي معين ، ونص على عدم جواز تمييز مواطن او التعرض له أو مساءلته أو المساس بحقوقه الدستورية بسبب انتمائه لحزب سياسي تم تأسيسه على وفق القانون العراقي النافذ .
وحدد القانون شروط تأسيس الحزب السياسي ، بما يأتي :
1-أن لا تخالف مبادئه أو أهدافه أو برامجه مع دستور جمهورية العراق لعام 2005.
2-أن يكون له برنامجاً انتخابياً خاصاً لغرض تحقيق أهدافه عند فوزه في الانتخابات.
3-أن لا يتخذ شكل التنظيمات العسكرية أو شبه العسكرية ، ولا يرتبط بأية قوة مسلحة .
4-أن لا يكون من بين مؤسسيه أو قياداته أو أعضائه من ثبت بحكم بات قيامه بالدعوة أو المشاركة للترويج لأفكار تتعارض مع دستور جمهورية العراق لعام 2005.
ويشترط في مؤسسي الحزب السياسي ، ما يأتي :
1- أن يكون عراقي الجنسية : أي أن يكون مؤسسي الحزب السياسي من المواطنين العراقيين حصراً . وبذلك أكد المشرع على أن يكون تأسيس الحزب السياسي على أساس المواطنة ، وأن يكون منسجما ومطابقا لأحكام الدستور الاتحادي . ومن ثم يتضح أنه ليس من حق الأجانب تأسيس حزب سياسي في العراق ، وليس للأجنبي الانضمام إلى أي حزب سياسي .
ومن الجدير بالذكر أن المشرع العراقي لم يوضح موقفه من مدى أحقية مزدوجي الجنسية من تأسيس حزب سياسي أو الانضمام إلى أي حزب سياسي في العراق .
2-أكمل الخامسة والعشرين من العمر، ومتمتعاً بالأهلية القانونية : أن هذا الشرط المركب يشير إلى أن بلوغ المواطن سن الخامسة والعشرين من العمر غير كافي مالم يكن متمتعاً بالأهلية القانونية . ويلاحظ أن تحديد هذا المستوى من العمر كشرط يعد غير مناسب جدا ، خاصة وأنه سن تهور واندفاع ، واقترح بان لا تقل أعمار مؤسسي الحزب السياسي عن ( 40 ) أربعون سنة ، وهو العمر الذي يمثل بداية الحكمة والاتزان العقلي لدى الإنسان .
3-غير محكوم عليه بحكم بات من محكمة مختصة عن جريمة القتل العمد أو جريمة مخلة بالشرف أو جرائم الإرهاب أو الفساد المالي أو الإداري أو الجرائم الدولية وغير مشمول بإجراءات المساءلة والعدالة وغير منتمي إلى حزب البعث المنحل بدرجة عضو عامل فما فوق .
4-غير منتمي لعضوية حزب أخر وقت التأسيس.
5- أن لا يكون من أعضاء السلطة القضائية وهيئة النزاهة والمفوضية العليا المستقلة للانتخابات والمفوضية العليا لحقوق الإنسان ومنتسبي الجيش وقوى الأمن الداخلي وجهاز المخابرات ، وعلى من كان منتمياً إلى حزب أن يختار بين الاستقالة من الحزب أو الوظيفة في الجهات المذكورة .
6-حاصل على شهادة جامعية أولية او ما يعادلها : أي أن يكون مؤسسي الحزب السياسي من حاملي شهادة البكالوريوس على الأقل .
أما بشأن إجراءات تسجيل الحزب السياسي ، فقد حددها القانون بما يأتي :
1-تقديم طلب تحريري بتسجيل الحزب السياسي موقّع من ممثل الحزب إلى دائرة الأحزاب السياسية ، يرفق به قائمة بأسماء الهيئة المؤسسة بما لا يقل عن سبعة أعضاء مؤسسين ، ويرفق به قائمة بأسماء لا تقل عن (2000) ألفي عضو من مختلف المحافظات مع مراعاة التمثيل النسوي . أما الأحزاب السياسية التي تمثل المكونات الأثنية أو الأقليات ترفق قائمة بأسماء لا تقل عن (500) عضو .
2-تقدم مع طلب التأسيس الوثائق الآتية :
أ-ثلاث نسخ من النظام الداخلي للحزب وبرنامجه السياسي.
ب-قائمة بأسماء أعضاء الهيئة المؤسسة معززة بتواقيعهم الشخصية ومصدقة من كاتب العدل.
ج-صورة مصدقة من هوية الأحوال المدنية وبطاقة السكن لكل عضو من أعضاء الهيئة المؤسسة .
د-تعهد خطي بفتح حساب مصرفي للحزب خلال ثلاثين يوماً من إجازة الحزب السياسي .
هـ-نسخة من صحيفة سوابق كل عضو مؤسس ترسل من قبل وزارة الداخلية / دائرة الأدلة الجنائية او وزارة الداخلية في الإقليم لساكني الإقليم ، والهيأة الوطنية العليا للمساءلة والعدالة بطلب من دائرة الأحزاب خلال مدة لا تتجاوز ثلاثين يوماً من تاريخ تقديم طلب التأسيس تؤكد خلو صحيفته من أي حكم قضائي بات عن جريمة القتل العمد أو جريمة مخلة بالشرف أو جرائم الإرهاب أو الفساد المالي أو الإداري ، أو شموله بإجراءات المساءلة والعدالة . وفي حالة عدم استلام دائرة الأحزاب لصحيفة السوابق لكل عضو مؤسس خلال المدة المذكورة يعد طلب التأسيس مقبولا قبولا مشروطا.
3- دفع رسـم تسجيل قدره خمسة وعشرون مليون ديناراً ، إلى دائرة الأحزاب .
وفي حالة وجود نقص شكلي او خلل موضوعي في إجراءات طلب تسجيل الحزب السياسي يبلغ مقدم الطلب باستكمال هذه الإجراءات خلال مدة ثلاثين يوماً ، وبخلافه يعد الطلب مرفوضا .
وتقوم دائرة الأحزاب في البت بطلب التأسيس خلال مدة لا تتجاوز خمسة عشر يوماً من موعد النظر بالطلب وبخلافه يعتبر الطلب مقبولا . ويعد الحزب قائماً بعد موافقة دائرة الأحزاب ومصادقة مجلس المفوضين ونشره في صحيفتين محليتين .
أما بصدد الحظر أو المنع المفروض على تأسيس الأحزاب السياسية ، فقد أكد المشرع على عدم جواز تأسيس الحزب السياسي على أساس العنصرية أو الإرهاب أو التكفير أو التعصب الطائفي أو العرقي أو القومي .
ويتضح من ذلك أنه لايمكن للجهات المختصة الموافقة على تأسيس حزب سياسي عنصري أو إرهابي أو تكفيري ، بينما يمكنها منح الموافقة على تأسيس حزب سياسي طائفي أو عرقي أو قومي شريطة عدم تعصبه للطائفة أو العرق أو القومية .
ومنع القانون تأسيس أي حزب سياسي يتبنى او يروج لفكر او منهج حزب البعث المنحل . ويبدو أن المشرع قد تشدد في هذا الموضع باستعماله كلمة ( منع ) بصورة مطلقة.
ومن حيث الدقة في الصياغة القانونية كان الأجدر بالمشرع استخدام مصطلح ( حظر ) وليس كلمة (لا يجوز) أو ( يمنع ) .